四 乡村振兴需要处理好的若干重大关系

实施乡村振兴战略，实质上是对影响农业农村发展的若干重大关系的调整和理顺，其中，城与乡的关系、人与地的关系、统与分的关系、予与活的关系又最为关键和重要。

（一）“乡”与“城”的关系

城乡关系的调适与发展，是中国社会结构性变迁的重要组成部分，也是我国重大政策调整的主线之一。改革开放以来的经验表明，城乡二元体制障碍破除越快，城乡关系越协调，农业发展农民增收基础就越稳，整个经济社会发展大局就越有保障。城镇化与农业农村现代化相辅相成，城镇化离不开农业农村现代化的强力支撑，农业农村现代化需要城镇化的辐射带动。城镇化发展不充分，农业农村现代化必然受到影响，反之亦然，没有农业农村现代化，城镇化发展质量也将大打折扣。实施乡村振兴战略，既是对过往城乡关系调整实践经验的继承，也是新阶段统筹城乡关系的时代拓展。

改革开放以来，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程，城镇化率从1978年的不足20%提高到2018年的59.58%。然而，我国户籍人口城镇化率仅为43.37%，二者相差16.21个百分点。不论从城镇化率提升还是从城镇化质量提升来说，我国城镇化进程都还远远没有结束。

图1-7 近年来我国城镇化率变化

作为一个尚未完成城镇化进程的大国来说，实施乡村振兴战略与新型城镇化建设不应彼此否定、相互割裂，二者应该相辅相成、互促共进。

一方面，城镇化依然是解决我国农业农村农民问题的重要途径。我国人均耕地面积仅为世界平均水平的38%，户均耕地面积仅为5亩左右，经营规模在50亩以上的新型农业经营耕地总面积比重还比较低，在超小规模经营、资源紧张约束条件下推进农业现代化，需要提升城镇化发展质量，促进农业人口有效转移，为农业适度规模经营腾出空间，为提高农业生产效率创设条件。同时，推进农村一二三产业融合发展，需要发挥小城镇生产要素和产业集聚的平台和纽带作用。目前我国小城镇集聚经济和人口的能力普遍不足，对农村产业融合发展的承载能力不够，需要优化城镇结构，推动大中小城市和小城镇协调发展，辐射带动农业农村发展。

另一方面，在城镇化加快推进阶段，满足城乡居民多层次消费需求、保持经济社会稳定运行，需要发挥乡村“压舱石”和“稳定器”的作用；解决农业转移人口“半城市化”问题，提高户籍人口城镇化率，需要全面深化农村改革，在农村土地制度、集体产权制度改革上尽快取得突破。

实施乡村振兴战略，是基于我国城乡关系变化新特征做出的全局性安排，是在城镇化进程中前瞻性、系统性解决乡村问题的战略设计。近年来，随着户籍制度、“人地挂钩”“人钱挂钩”等重大政策的出台，我国城镇化建设的“四梁八柱”主体框架已经形成，逐步步入稳定发展轨道。在这种背景下，实施乡村振兴战略，将发展的重心向农业农村倾斜，是在兼顾城乡发展、城乡利益的基础上，根据现实需要做出的适当侧重，是城乡融合发展两点论和重点论的统一，是发展平衡和不平衡的统一。

（二）“人”与“地”的关系

处理好农民和土地的关系，是新形势下深化农村改革的主线，也是乡村振兴的基础保障。从历史上看，人地关系不协调，往往是农村社会矛盾的焦点、各种冲突的源头。推进乡村振兴，必须处理好“人”与“地”的关系。特别是在城乡人口流动的背景下，处理人地关系已经超越农村范畴，成为牵动城乡发展的重大问题。

一方面，城镇化进程中，大量农业转移人口进城，部分长期在城镇定居生活，但农村资产权益处置通道不畅，造成部分地区农地抛荒、宅基地大量闲置，需要尽快探索农村土地权益依法自愿有偿退出机制，让农民“带资进城、安心落户”。据《中国农村发展报告（2017）》，当前我国农村居民点空闲和闲置用地面积多达3000万亩，2000～2011年，全国农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地面积反而增加了3045万亩。

图1-8 我国乡村人口数与农村居民点用地面积

资料来源：乡村人口数来源于《中国统计年鉴2018》、农村居民点用地面积数来源于自然资源部土地调查成果共享应用服务平台。

另一方面，社会资本、城市人口下乡趋势明显，对农村土地的需求越来越强。如何在稳定土地承包关系的前提下，合理保障这部分群体的土地权益，让有意愿、有能力长期在农村从事生产或定居的“新农人”逐步享有与农民同等的权益，是未来改革不可回避的问题，唯有如此，才能让新农人“归心农村、融入农村”。

图1-9 2013～2016年工商资本流入土地面积

资料来源：《农村经营管理》历年有关“农村家庭承包耕地流转情况”的报告。

（三）“统”与“分”的关系

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，无疑是改革开放最为重要的制度创新之一。这一基本经营制度延续至今并展现出广泛的适应性和强大的生命力，带来农村生产力的历史性飞跃和发展面貌的巨大变化。然而，或基于强制合作化的历史恐慌记忆，或基于对集体经济内涵和功能的认识偏差，实践中家庭经营和集体经营事实上“一条腿长、一条腿短”，重“分”轻“统”、“统”少“分”多，统分结合的制度潜能并没有得到充分释放，“集体无用”“集体过时”论调不绝于耳。

集体经营陷入困境，根本在于集体产权制度没有充分放活。我国目前有58万个村级集体经济组织，拥有土地等资源性资产66.9亿亩，2017年各类账面资产3.44万亿元，大体上全国平均每个村610.3万元。然而，此前由于缺乏法人地位，农村集体经济组织不能在工商部门登记取得经营资格，不能从金融部门获得贷款，自主经营活动受到限制，大量资产无法得到有效盘活，成为沉睡的“死资产”，无法转变为农民收入的来源。

推进乡村振兴，优化配置农业生产要素，拓宽农民增收渠道，既要巩固和完善家庭经营在我国农业经营制度安排中的基础地位，这是由农业自身特性所决定的，也要加快探索新型农村集体经济的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，发展壮大集体经济，充分体现集体优越性，强化共同富裕的基础保证。

令人振奋的是，2017年3月15日十二届全国人民代表大会第五次会议表决通过了《民法总则》，赋予农村集体经济组织特殊法人地位。2018年11月，农业农村部首次向北京市海淀区温泉镇股份经济合作联合社、山西省太原市杏花岭区窑头村股份经济合作社、上海市闵行区虹桥经济联合社、湖南省长沙市雨花区井塘股份经济合作社、西藏自治区曲水县才纳村经济合作联合社、江苏省南京市江宁区章村社区股份经济合作社、安徽省凤阳县小岗村股份经济合作社、内蒙古自治区苏尼特左旗赛罕塔拉嘎查股份经济合作社、河南省范县东张村股份经济合作社、新疆维吾尔自治区沙湾县城郊东村股份经济合作社等来自全国10个新成立的农村集体经济组织颁发了登记证书。领取了合法“身份证”的农村集体经济组织，不仅具有法人地位，还可以开设银行账户、从事经营管理活动，发展活力有望得到释放。

图1-10 安徽省凤阳县小岗村股份经济合作社登记证书

资料来源：央视新闻客户端。

（四）“予”与“活”的关系

21世纪以来，国家高度重视“三农”发展，以农业税取消和一系列强农、惠农、富农政策持续出台为标志，国家与农民之间的利益关系实现由“取”向“予”的根本转变。中央一号文件连续16年聚焦“三农”，凸显了“三农”重中之重的地位。政策稳、政策好、政策实，是农业稳定发展、农民稳步增收的重要保障。

表1-3 21世纪以来16个中央一号文件主题

续表

不容否认，目前我国农业基础还不稳固，农村发展短板还很突出，推进乡村振兴，“予”的力度不仅不能减少，而且应继续增加。2017年，国家财政用于农、林、水的各项支出达到17.8万亿元，较2010年增加9847.4亿元。但是，受限于国际规则、国家财力增长压力，“予”的空间会有所缩窄，实现乡村振兴，既要保持“予”的连续性，更要注重发挥“活”的积极作用。

图1-11 国家财政用于农林水各项支出

资料来源：《中国农村统计年鉴2018》。

所谓“活”，就是要通过农村体制机制的进一步放“活”，改善城乡资源要素不平等交换关系，让农村“沉睡”资源要素流动“活”起来，让农村农民享受更多资产增值收益，让乡村“活”起来，形成乡村振兴的内生动力。